重庆市第一中级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）渝01行终52号
上诉人（一审被告）垫江县人力资源和社会保障局，地址重庆市。
被上诉人（一审原告）代某某，男，1961年X月XX日出生，汉族，住地重庆市。
一审被告重庆市人力资源和社会保障局，地址重庆市。
上诉人重庆市垫江县人力资源和社会保障局（简称垫江人社局）诉被上诉人代某某撤销不予受理告知及行政复议一案，不服重庆市长寿区人民法院作出的（2020）渝0115行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年1月19日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院经审理查明以下事实：2020年1月20日，代某某等八人向垫江人社局递交要求补缴企业职工社会养老保险费的申请书，要求该局责令重庆市垫江美华彩釉瓦有限公司（简称美华公司）的破产管理人补缴代某某等八人从2001年1月至2012年7月31日期间的社会保险费用。垫江人社局经调查后，于2020年1月22日作出垫人社监处告〔2020〕1号《劳动保障监察投诉处理结果告知书》（简称1号《告知书》），认为代某某等人反映的事项已超过法定投诉时效，故不予受理其投诉，该告知书已于当日送达给代某某。代某某等八人不服，向重庆市人力资源和社会保障局（简称市人社局）提起行政复议，请求确认垫江人社局在美华公司破产安置中的行政行为违法、请求撤销垫江人社局作出的1号《告知书》，要求按照其申请重做。市人社局于2020年2月17日受理后，同日向垫江人社局发出行政复议答复通知书，该局于2020年3月4日递交答辩状和证据。市人社局于2020年4月17日作出渝人社复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》（简称8号《复议决定书》），维持了垫江人社局作出的处理结果，该决定书于当日邮寄送达双方。
同时查明，垫江人社局于2020年1月21日对代某某进行调查询问。代某某称：其于2001年6月到美华公司上班，直至美华公司于2012年7月破产。其在工作期间曾多次要求公司为其申报社会保险，但公司一直未申报，也未给予其社保补助。公司破产后，其多次向清算小组反映，但清算小组让其等着。
另查明，重庆市垫江县人民法院于2012年7月16日作出（2012）垫法民破字第00001-2号《民事裁定书》，宣告美华公司破产。美华公司的破产管理人于2019年12月底发出通知，告知美华公司破产管理人将于2019年12月24日至2019年12月30日对美华公司职工破产安置费用进行公示，若对公示内容有异议，请于2020年1月15日前以书面方式向破产管理人提出。
一审法院经审理认为，根据《劳动保障监察条例》第三条的规定，垫江人社局对代某某等人的劳动保障投诉，具有查处职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，市人社局对垫江人社局的行政行为，有进行行政复议和作出复议决定的法定职权。
就垫江人社局作出的处理决定是否正确，需分析如下问题：
首先，就违反劳动保障法律规范行为的追诉时效问题。《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算”，《重庆市劳动保障监察条例》第二十六条规定：“有下列情形之一的投诉，人力资源社会保障主管部门不予立案……（六）违反劳动保障法律、法规行为在发生之日或者连续、继续状态终了之日起两年内未被发现，也未被举报投诉的……”，《劳动和社会保障部关于实施<劳动保障监察条例>若干规定》第十八条第一款规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的……”第二款规定：“对不符合第一款第（一）项规定的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内决定不予受理，并书面通知投诉人”。根据以上规定，劳动监察的追诉时效为2年，违法行为有连续、继续状态的，该2年从行为终了之日起计算。
其次，劳动监察追诉时效的性质问题。《中华人民共和国社会保险法》第四条第二款规定：“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况”，该法第六十三条第一款还规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”。《中华人民共和国社会保险法》实施（2011年7月1日）之前，《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险稽核办法》（劳动保障部令第16号）均未对清缴企业欠费问题设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费缴纳属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，追缴社会保险费与违法行为的追诉和处罚是两个不同层面的问题。因此，《劳动保障监察条例》（2004年12月1日实施）第二十条规定的是劳动保障行政执法时效，而追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定，当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，发生缴纳社会保险费的违法行为时，一方面行政机关可以按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行调查和处罚，另一方面有关部门仍然可以继续追缴社会保险费的历史欠费，法律法规并未对此限定追缴期。
本案中，代某某的投诉事项是责令美华公司破产管理人补缴代某某等八人从2001年1月至2012年7月31日期间欠缴的社会养老保险费用。该诉讼请求显然属于要求追缴社会保险费问题，而非要求有关部门查处违法行为，故不应当适用《劳动保障监察条例》第二十条等规定的劳动保障行政执法时效。
综上分析，垫江人社局以超过法定投诉时效为由作出的《劳动保障监察投诉处理结果告知书》，适用法律错误，应予撤销。同理，市人社局作出的《行政复议决定书》亦应撤销。垫江人社局应当在本判决生效之日后六十日内对代某某的申请重新作出行政行为。
一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项之规定，判决撤销垫江人社局于2020年1月22日作出的垫江人社局告〔2020〕1号《劳动保障监察投诉处理结果告知书》，并责令该局于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为；撤销市人社局于2020年4月17日作出的渝人社复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》；案件受理费50元，由垫江人社局负担。
垫江人社局不服一审判决，向本院提起上诉称：首先，上诉人不是社会保险费的征收机构，应当向社会保险费的征收机构税务部门提出，尤其责令限期缴纳或者补足；其次，上诉人不是承担社会稽核工作的法定职能主体，社会保险经办机构负责社会保险稽核工作；再次，被上诉人的请求属于对违反劳动保障法律法规的投诉，对该违法行为的查处属于劳动保障监察范围，故被上诉人的投诉超过2年的法定时间。一审法院混同了社会保险费征收、社保稽核与劳动保障监察投诉处理等问题，认定事实错误，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，维持上诉人作出的1号《告知书》。
......
本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》（简称《社会保险法》）第四条第二款“个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况”的规定，代某某等人有权监督用人单位为其缴费情况；再根据该法第八十二条“任何组织或者个人有权对违反社会保险法律、法规的行为进行举报、投诉”的规定，上诉人垫江人社局作为垫江县行政区域内社会保险经办机构，具有对代某某等人的投诉进行处理的法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市人社局作为垫江人社局的上级主管部门，具有行政复议并作出复议决定的法定职权。《社会保险法》第六十三条规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。”可见，《社会保险法》并未对征收社会保险费作出时限限制。
从法理上讲，用人单位未缴、欠缴、少缴社会保险费均属未足额缴纳社会保险费的表现形式，属于社会保险费征收范畴，自然不应有时效限制。《社会保险稽核办法》（2003年4月1日起施行）第三条规定，县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作；第八条第四款规定，对于不按规定缴纳社会保险费的行为，任何单位和个人有权举报，社会保险经办机构应当及时受理举报并进行稽核；第十一条规定，被稽核对象少报、瞒报缴费基数和缴费人数，社会保险经办机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。亦即，社会保险稽核工作并不涉及行政处罚。同时，对于未依法足额缴纳社会保险费的用人单位，社会保险经办机构履行追缴行政职责，与劳动保障违法行为的查处属于两个不同的行政行为，不适用《劳动保障监察条例》所规定的2年查处时效。
当用人单位未及时、足额为劳动者办理社会保险，发生缴纳社会保险费的违法行为，一方面行政机关可以按照《劳动保障监察条例》第二十条规定进行追缴和处罚，另一方面经办机构亦可进行稽核，追缴社会保险费的历史欠费，上位法对此并未限定追缴期。经审查，《中华人民共和国社会保险法》《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险稽核办法》均未对清缴企业欠费设置追诉期。根据《社会保险费征缴暂行条例》的界定，社会保险费属于行政征收范畴，其与行政处罚的性质并不相同，故追缴社会保险费并不适用行政处罚相关追诉时效的规定。因此，上诉人将社保经办机构受理举报投诉的期限限定为两年减损了公民的合法权益，不能作为其作出1号《告知书》的依据。
关于上诉人提出社保经办机构负责缴费申报工作，社保欠费追缴由税务部门负责的理由。虽然税务部门是本市的社会保险费征收机构，但根据《社会保险稽核办法》第三条第一款规定，县级以上社会保险经办机构负责社会保险稽核工作；第九条第一项规定，社会保险缴费情况稽核内容包括缴费单位和缴费个人申报的社会保险缴费人数、缴费基数是否符合国家规定；第十一条规定，被稽核对象少报、瞒报缴费基数和人数，社会保险经办机构应当责令其改正，拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。由此可见，对缴费单位申报的缴费基数进行稽核，以及对少报缴费基数的缴费单位责令改正，均属于社会保险经办机构的职责范围。本案中，代某某等人对美华公司未为其缴纳社会保险金的问题进行投诉，请求上诉人稽核、追缴因少申报而少缴纳的社保费，该投诉事项属于上诉人的职责范围。
综上所述，上诉人垫江人社局作出的1号《告知书》适用法律错误，一审法院判决撤销该《告知书》并责令其重作并无不当。同理，市人社局作出的8号《复议决定书》亦应撤销。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人垫江县人力资源和社会保障局承担。
本判决为终审判决。
审 判 长 罗 红
审 判 员 李雪莲
审 判 员 李 宜
二〇二一年三月五日
法官助理 杜咏霞
书 记 员 姜 涵
32128102010179